自今年7月以来，广州多个城市更新项目跑出加速度。近日，广州市目前体量最大、涉及村民搬迁数量最多的城更项目之一——番禺里仁洞村改造项目迎来首批复建房交付。里仁洞村的破茧蝶变，见证着广州在城市更新道路上的全新探索。
广州全市共有272条城中村，因人口密度极高、产业型城中村占比大，导致改造成本高、实施难度大。面对挑战，在2023年开启的全国城市更新行动中，广州行动迅速，走在全国前列。2024年广州在全国率先出台了首部城中村改造地方性法规《广州市城中村改造条例》，标志着广州城市更新正式进入“政府主导+市场协同”的新阶段。
不过，广州城市更新并未简单地摒弃旧模式，当前广州城市更新呈现新旧模式并存的格局。除整体拆除重建外，还有“微改造”“渐进式更新”“自拆自建”等多种更新模式共同推进。南方日报记者专访广州市人民政府外聘法律顾问、广东省“三旧”改造协会监事长龚军伟律师，深入解读广州在城市更新道路上的多元探索。
“依法征收、净地出让”是新模式的核心逻辑
早在2009年，广州就开启了旧改工作，探索开展“三旧”改造，并陆续出台《广州市城市更新办法》及配套文件。当时的城中村改造项目一般有“一级开发”和“二级开发”两个阶段。“一级开发”包括土地征用、拆迁补偿和前期工程，一级开发完成后土地变为净地，进入“二级开发”阶段，开发商在土地上进行重建，包括复建地块和融资地块，融资地块的产品用于对外销售。
2023年，党中央、国务院作出了在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的重大决策部署。作为国家首批试点城市，广州在2024年率先推出“依法征收、净地出让”新模式，旨在解决传统改造中存在的过度市场化、碎片化、周期长等问题。广州城中村改造逐步由自主改造、合作改造等传统改造模式向“依法征收、净地出让”模式转变。
不过，广州城市更新并未简单地摒弃旧模式，在《广州市城中村改造条例》出台以前已招商、已批后实施的项目继续按照旧模式推进。旧模式改造项目依然在稳中求进，按照成熟一个推进一个的原则，不同区域、不同条件的项目可以根据实际情况选择合适的改造路径，不搞“一刀切”，许多传统模式的旧改项目仍在积极推进中。
新旧模式的区别是什么？龚军伟分析，“新旧模式最根本的差别是底层逻辑不同。旧模式主要依托市场的力量实施土地整理，新模式则强化政府对前期工作的主导以及一级土地市场的统筹管理。”
龚军伟进一步详细解读，从实施主体看，旧模式以村集体经济组织和合作企业为实施主体，新模式则以政府征收部门为征收实施主体。资金来源方面，旧模式项目约90%的资金来自市场；新模式主要依靠政府资金，由中央银行和政策银行提供专项借款支持。
在龚军伟看来，两种模式是社会不同发展阶段和经济形势下的产物。旧模式在经济快速增长时期发挥了重要作用，但也存在动迁难、效率低、成本高等问题。而在当前市场下行背景下，政府投资和主导的新模式更为适宜。
“整体统筹、连片开发”是新模式的巨大优势
2024年1月，全国首笔城中村改造专项借款落地广州罗冲围松溪片区，由政府统筹征收后规划建设安置房5000套，并引入华为研发中心，打造数字产业集群。
其中潭村改造项目作为广州首个采用“依法征收、净地出让”模式的城中村更新项目，通过政府主导征收土地、统一补偿标准，解决了传统改造中周期长、纠纷多的问题。目前已完成首期1906套回迁房奠基，计划2027年交付，同步建设智慧社区、教育医疗等配套，并保留醒狮广场等文化元素。改造后将释放110万平方米产业空间，发展时尚设计、数字创意等新兴产业，成为连接白云站枢纽的产城融合示范区。
包括罗冲围片区在内，广州正在加快推进广州火车站片区、新中轴海珠片区、环五山创新策源区四个重点片区的城市更新工作，通过连片改造、产城融合，推动城市功能升级与空间优化。这些都是新模式下城市更新的项目，资金保障性强（专项借款及专项债等支持）、风险可控、公共属性突出，尤其适合大型连片改造，推动城市功能升级与空间优化。
龚军伟也认为广州城市更新向更深更广方向拓进，改造方式更多元，改造内涵上更深一层，落脚于社会治理和产业兴旺、经济发展。“新模式的最大优势来自依法征收，依托政府的征收强制力，理论上可以有效化解动迁僵局，提升土地整理效率。同时，由政府征拆与资金方面的保障与兜底，项目发生风险的可能性较小。”
但他也指出，新模式下城市更新项目专项借款的真正还款主体存在模糊性，以及如何构建合规、高效的专项借款审批使用流程，都有待进一步探索。
“多元探索、协同推进”打造广州城市更新鲜活样本
近日，荔湾区茶滘村改造项目传来好消息：自今年8月行政处理模式全面启动以来，首批留守户已有6户完成签约。自今年7月以来，广州正在以惊人速度“刷新”城市面貌，截至目前，全市有超过17个旧改项目正在新模式或旧模式的路径加速推进清拆工作。
广州茶滘旧改项目效果图 受访者 供图
旧模式城市更新最大的问题是缺乏有效的动迁手段，容易形成动迁僵局，导致项目推进的效率低、成本高，广州似乎找到了自己的解法。
如何有效破解动迁僵局？龚军伟介绍，在原“三旧”改造政策框架下，珠三角各个城市都进行了有益探索。如江门、深圳等城市的零星征收制度，广州市推行的集体经济组织（土地所有权人）收回集体土地使用权等，以及相关文件规定的“政府裁决、司法裁判”制度。2024年5月1日正式施行的《广州市城中村改造条例》规定的“村集体收地+行政处理”，为破解城中村改造拆迁难题进一步夯实了法律基础。
除了整体拆除重建外，广州也在探索多种更新路径。对于不适合全面改造的区域，大力倡导“微改造”“渐进式更新”等模式。如夏茅村级工业园改造项目采用“国企引领+村社联动+专业运营”的模式，成功探索出一条提质增效、多方共赢的城中村更新路径。
“城市更新工作最重要的是根据项目特性和区域需求选择最合适的路径。”龚军伟强调，无论是新模式还是旧模式，都应该从实际出发，结合自身定位与当下的市场、经济状况，采取不同的改造方式，“这是未来城市更新发展的必然方向，也是高质量发展的必然要求。”
广州城市更新的魅力正在于多元探索。政府主导的新模式保障实施效率，旧模式激发市场活力，片区更新重塑城市骨架，共同构成了广州“留改拆并举、拆治兴并进”的多元生态。未来，随着城市更新工作的不断推进，广州将继续为超大城市转型提供“破”与“立”的鲜活样本。
采写：南方+记者 柴亚娟
统筹：冯善书
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